Por: Mauricio Winkelried, gerente de Programa Minería, Solidaridad.

La Minería Artesanal y de Pequeña Escala (MAPE) es un importante motor de empleo en las zonas rurales del Perú, ocupa directamente a entre 200,000 y 300,000 personas. Algunos estimados señalan que el 20% del oro producido en el país proviene de este segmento. Sin dudas, este es un sector con el potencial de contribuir de manera indirecta a las economías locales, regionales y la nacional.

La actividad MAPE se desarrolla en zonas caracterizadas por un alto nivel de pobreza, debido a los bajos requisitos educativos y las mínimas barreras de entrada. Esta práctica, muchas veces de subsistencia, enfrenta diversos problemas, tales como el impacto negativo en el medio ambiente, conflictos sociales y condiciones laborales precarias. 

En este contexto, la formalización es el primer paso que se debe tomar para liberar el potencial de este importante sector. Pero existen desafíos logísticos, burocráticos y técnicos que afrontar; situación que ha traído como consecuencia que de un estimado de 200,000 a 300,000 mineros, al momento solo 10,000 hayan completado la formalización.

La Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal (Ley 27651), conocida como proceso "ordinario" de formalización, establece que los mineros de la MAPE cumplan con los mismos requisitos que las compañías de gran y mediana minería, lo cual es inviable para ellos por su alta complejidad. Algo similar ocurre con el proceso de formalización “extraordinario” (Decreto 1293) que, aunque ofrece una vía más simplificada, en la práctica sigue siendo compleja, pues los mineros artesanales no poseen las capacidades y recursos para transitarla por sí mismos y no acceden a profesionales competentes a precios razonables para asesorarlos. 

Desde el lado de las Direcciones Regionales de Energía y Minería (DREM), actor clave que debe liderar el proceso de formalización en las regiones, este no cuenta con presupuesto suficiente y personal adecuado por la rotación frecuente y capacitación insuficiente. Además, las soluciones digitales para completar formularios y permisos no consideran la brecha digital y el acceso a conectividad en las zonas mineras.

En el caso de las mujeres mineras, el reto de la formalización es distinto. El pallaqueo, una actividad realizada casi exclusivamente por ellas, ni siquiera es reconocido como forma de minería en la normativa oficial. 

Otro tipo de barreras para la formalización está relacionada con la titulación y los derechos de superficie y subsuelo. El actual modelo exige que los mineros sean titulares de la concesión minera o tengan un contrato de explotación con el titular. La titulación es el principal cuello de botella para la formalización de la MAPE.  

Una nueva política de Estado para la formalización y profesionalización de la MAPE

El 5 de diciembre último, se lanzó la primera Política Nacional Multisectorial para el desarrollo del sector de la Minería Artesanal y de Pequeña Escala en el Perú. Esta nueva política establece una serie de lineamientos y servicios públicos para abordar estructuralmente la complejidad de la MAPE, para generar las condiciones para su sostenibilidad en términos sociales, laborales y ambientales, y sobre todo, para mejorar su acceso y permanencia en las cadenas de valor formales.

Esta norma plantea los siguientes objetivos al 2030:

●      Reducir las condiciones de precariedad social, laboral y ambiental a lo largo de la cadena de valor de la MAPE.

●      Incrementar el acceso a las cadenas de valor formales para las actividades de la MAPE.

●      Aumentar el acceso de los mineros artesanales a la titularidad de las concesiones y a la autorización de uso de terreno superficial.

●      Mejorar la articulación interinstitucional y las capacidades de las entidades estatales vinculadas a la MAPE.

Para ello, el Estado peruano pondrá a disposición 19 servicios públicos nuevos o ampliados para la real formalización, profesionalización y desarrollo del sector, liderados por el Minem y los GORE, pero con amplio soporte de diversos sectores como el MEF, Sunat, SBS, Minam, Mininter, Produce, MTPE, Sunafil, MIMP, Midis, entre otros.

Antes de la política MAPE, las iniciativas públicas en torno a esta en el Perú estaban principalmente orientadas a la erradicación de la minería ilegal en una sola región del país (Madre de Dios), ocupando cerca del 85% presupuesto público y dejando apenas 15% para promover la formalización del sector en 24 regiones del país. 

En este contexto, la política MAPE no solo establece una nueva estrategia multisectorial para el desarrollo y profesionalización del sector, si no que se construye y sustenta a partir de los aportes de actores sociales tradicionalmente marginados, cuyas voces pudieron ser bien canalizadas gracias al excepcional esfuerzo de algunos funcionarios del Ministerio de Energía y Minas, con el apoyo de organizaciones de la cooperación internacional como Solidaridad, el proyecto planetGOLD Peru del PNUD y la Iniciativa Suiza Oro Responsable. 

Para la formulación de esta norma, más de 120 espacios de diálogo, socialización y validación de los alcances fueron habilitados, incluyendo entrevistas, reuniones, talleres regionales, grupos focales con servidores públicos, expertos y representantes de la MAPE en el Perú. De estos, destacaron los siete talleres macro regionales organizados en Puerto Maldonado, Abancay, Juliaca, Ica, Nasca, Arequipa y Trujillo, en los que se pudo recoger con precisión los anhelos, aspiraciones y compromisos de 350 representantes de asociaciones, gremios y federaciones a nivel nacional.

Se espera que la nueva legislación MAPE sea un instrumento de política pública que mejore continuamente en base a las sugerencias, aportes y la cooperación de todos los actores interesados en reducir la insostenibilidad en el sector.

La MAPE como un frente de innovación empresarial

Si bien el lanzamiento de esta política augura nuevos vientos hacia una MAPE más sostenible, también es cierto que el desarrollo de las nuevas condiciones del sector parten de una situación bastante desafiante. La MAPE en vías de formalización sigue siendo vista por muchos sectores como un problema a ser erradicado o un segmento paria que debe ser aislado. Por ello, este lanzamiento debe movilizarnos a repensar nuestro relacionamiento con la MAPE para empezar a concebirla como una vía de generación de oportunidades económicas sostenibles para el futuro de nuestro país.

Esta perspectiva está alineada a una nueva tendencia global transversal a organismos intergubernamentales, organizaciones internacionales y asociaciones de comercio internacional de diversas industrias, la cual apuesta por el desarrollo integral del sector MAPE –en vez de su marginalización– como una estrategia de promoción del desarrollo sostenible. 

Por ejemplo, en octubre del 2022, la London Bullion Market Association emitió un pronunciamiento dirigido a sus refinadoras asociadas a favor de la integración con la MAPE a nivel global. Si bien este llamado reconoce los riesgos de abastecimiento desde la MAPE, también insta a sus miembros a promover espacios de diálogo y trabajo con gobiernos y compañías mineras para entender las condiciones regulatorias idóneas para promover la coexistencia. 

Tendencias similares se encuentran en el caso de la OCDE, con las directrices de Debida Diligencia en Cadenas de Minerales Críticos; de algunos principios de integración con la MAPE de iniciativas globales como EITI, ICMM y RJC; o en los esquemas de incentivos dirigidos a compañías mineras que se integran responsablemente con la MAPE como es el caso de la Swiss Better Gold Association.

En este mismo contexto, algunas compañías mineras están reformulando sus estrategias de relacionamiento con la MAPE. Entre los casos más innovadores se encuentran los de algunas empresas que han maximizado el valor compartido con la MAPE local, integrando el mineral producido por la MAPE formal dentro de su propia cadena de valor, ofreciéndoles un acceso rápido y corto a la economía formal. 

En otros casos, aprovechan las canteras de mano de obra semi-especializada en la MAPE informal para desarrollar contratas mineras formales. Asimismo, implementan paquetes de asistencia geológica a los mineros que trabajan formalmente dentro de las concesiones y, de ese modo, reduciendo los costos de exploración.

Un nuevo camino empieza

De los más de 80 países a nivel mundial que cuentan con minería artesanal, son pocos los que ya cuentan con políticas nacionales de este tipo. Ello abre diversas posibilidades de colaboración desde otros sectores de la sociedad como el privado, la sociedad civil, la academia y la cooperación internacional, principalmente para discutir y elaborar nuevas estrategias que permitan el desarrollo integral de la MAPE y su inclusión (y permanencia) en la economía formal.

A partir del 2023, la nueva política tendrá que articularse dentro de los planes de cada sector. Algunos servicios públicos tendrán que ser definidos con mayor detalle, y también tendrán que iniciarse nuevos procesos de mejoramiento continuo y de evaluación. Para todo esto el diálogo multisectorial e interinstitucional seguirá siendo determinante.

Desde la Organización Internacional Solidaridad, seguiremos trabajando para impulsar nuevos espacios y discusiones que acerquen a los actores más vulnerables de la cadena, tales como las mujeres mineras y los mineros tradicionales, a los procesos de toma de decisiones sobre los nuevos servicios y regulaciones que se erguirán sobre los cimientos de esta nueva política.