Por: Francisca Rivero y Camila Cabrera Lillo, Sustainable Minerals Institute International Centre of Excellence, Chile.

Resumen

La industria minera ha avanzado paulatinamente en comprender el cierre de una faena. Se evidencian reflexiones y acciones programadas para lograr un cierre técnico efectivo, pero se siguen evidenciando brechas para integrar los aspectos sociales. El objetivo de este trabajo es proponer un modelo integrado de gestión de cierre de faena minera que permita la transición económica, social, cultural y ambiental de las y los habitantes del territorio en un escenario posminería. 

Para ello, se realizó un benchmarking de experiencias de cierre y un análisis comparativo de regulaciones nacionales de Perú y Chile, además de una revisión de estándares internacionales.

Asimismo, se elaboró un instrumento con el fin de identificar la información crítica para el diseño de un Plan Integral de Cierre y una herramienta para evaluar los impactos sociales y oportunidades del cierre de faena. 

El resultado principal del estudio fue el diseño de un Modelo Integrado de Gestión de Cierre que contempla los siguientes componentes: Base de construcción de conocimiento, Evaluación de impactos sociales y oportunidades, Diseño de plan social de cierre y Sistemas integrados de gestión.

Se concluye que en el marco del cierre los equipos de desempeño social deberían liderar los procesos desde una perspectiva multidimensional, identificando los impactos sociales que este proceso conlleva y generando planes estratégicos de trabajo con las distintas partes involucradas. Las competencias de gestión social debiesen existir como función especializada del negocio y en los organismos gubernamentales que supervisen el proceso. 

Asimismo, la inclusión de los aspectos sociales de cierre de faena minera en la normativa nacional se constituye en una oportunidad de enriquecer las leyes y reglamentos para que respondan a los desafíos del cierre desde una perspectiva social.

Por último, para conseguir un Plan de Cierre Integral que considere todos estos aspectos, se requieren conversaciones y acuerdos intersectoriales que promuevan el desarrollo territorial y apuesten por un legado sostenible basado en el bienestar de las comunidades.

Palabras clave: Gestión Social, Cierre de Minas, Planificación. 

Introducción

La industria, durante los últimos años ha avanzado paulatinamente en comprender a cabalidad el alcance de un cierre social de una faena minera. Se evidencian reflexiones y acciones programadas que van complementando las certezas de un cierre técnico, pero aún queda camino por recorrer para integrar de manera efectiva los desafíos de los aspectos sociales del cierre de minas.

La sabiduría convencional sugiere que, para optimizar el cierre de una operación minera, se deberían incluir los aspectos sociales en la planificación. Un enfoque más progresista es invertir esta lógica asegurándose de que las consideraciones de cierre formen parte del desempeño social desde el inicio de un proyecto minero. Esta modalidad evita que los aspectos sociales sean un elemento adicional a los procesos normales para la planificación del cierre (Owen y Kemp, 2018).

El proceso de cierre de minas desde una perspectiva social implica hacerse cargo de una serie de transiciones que no solo hablan de procesos de cambios y transformaciones a partir del cierre de una faena minera, remite también a las transiciones que las y los habitantes de un territorio son impulsados a realizar a partir de los impactos sociales, económicos, ambientales y culturales que genera el cierre.

Para planificar un cierre de faena, resulta esencial tener un sólido conocimiento práctico sobre los impactos sociales relacionados con esta transición. Estos pueden ser los impactos generados a través de años de actividades mineras o pueden ser impactos que surgen durante el proceso de cierre. Es importante entender cómo estas acciones afectarán a los futuros sistemas sociales, económicos y ambientales.

Las empresas mineras debieran considerar la propiedad y el uso del suelo, los recursos y la infraestructura durante todo el ciclo de vida, así como las preocupaciones y aspiraciones de los principales actores, relacionadas con las transiciones posmineras. Esto permite que las consideraciones del cierre sean integradas a los convenios de uso del suelo, a programas de inversión social y a otros mecanismos de salvaguarda.

Los proyectos de investigación de SMI-ICE-Chile en materia de cierre social de faenas mineras han permitido recopilar información y construir una sólida base de conocimiento para diseñar y proponer planes integrales de cierre para operaciones mineras en Chile. Al mismo tiempo la aplicabilidad de los planes, sus resultados y las barreras que enfrentan han llevado a profundizar en áreas críticas, tal como lo es la normativa que regula los procesos de cierre y el imperativo de sumar una gestión integrada al proceso.

Objetivos

El objetivo de este trabajo es proponer un modelo integrado de gestión de cierre de faena minera que permita la transición económica, social, cultural y ambiental de las y los habitantes del territorio en un escenario posminería.

Los objetivos específicos son:

ν Describir los objetivos, alcances y oportunidades presentes en la legislación minera en materias de cierre en Perú y Chile.

ν Describir los procesos transicionales que generan el cierre de minas: transiciones económicas, sociales, culturales y ambientales.

ν Proponer y describir los componentes básicos que deben consignarse en un modelo integrado de gestión de cierre, en base a estándares internacionales y enfoques conceptuales de calidad de vida.

Desarrollo y colección de datos

La metodología de este trabajo se realizó a partir de las siguientes etapas:

1. Benchmarking de experiencias internacionales y nacionales de cierre de faena minera.

2. Análisis comparativo de regulaciones nacionales de Perú y Chile en aspectos relativos al cierre de faena minera.

3. Revisión de estándares internacionales y corporativos relativos al cierre de faena minera.

4. Análisis de brechas, barreras y oportunidades para un cierre integral de faena.

5. Elaboración de un instrumento que permita identificar la información crítica para el diseño de un Plan Integral de Cierre.

6. Diseño de herramienta que permita evaluar los impactos sociales de un cierre de faena y sus oportunidades.

Presentación y discusión de resultados

La base de conocimientos sobre los aspectos físicos del cierre de la mina es significativamente más profunda y desarrollada que los temas sociales. A diferencia de los procesos de cierre ambiental, los estándares, directrices, conocimientos y herramientas para gestionar los aspectos sociales se encuentran en una etapa inicial de desarrollo, mientras que la implementación es inconsistente. Las empresas tienden a no tener una arquitectura de políticas sólida (incluidos estándares o pautas internas) para abordar los aspectos sociales del cierre, y pocos gobiernos tienen políticas o leyes que sean lo suficientemente fuertes para abordar estas brechas (Bainton y Holcombe, 2018).

Al revisar la legislación de Perú y Chile, se observa un fuerte énfasis en el cierre técnico de las faenas mineras. En ambos casos se trata de legislaciones robustas, pero con una clara debilidad en la incorporación de los aspectos sociales del cierre de minas.

En el caso de Perú la Ley N° 28090, que regula el Cierre de Minas, señala que se busca involucrar al máximo a las autoridades locales y a la población que reside en el área de influencia del proyecto, ya que, a fin de cuentas, ellos serán los beneficiados o perjudicados por el resultado del cierre total de la mina. En ese sentido, se establecen los siguientes mecanismos de participación:

ν Publicación de anuncios en el Diario Oficial El Peruano y en el diario de mayor tirada de la capital de la región correspondiente o de circulación nacional que se distribuya en dicha región, en los que se dé cuenta de la presentación del plan de cierre, los lugares donde se puede acceder al mismo para revisarlo y las plataformas donde se recibirán las observaciones formuladas.

ν Difusión radiofónica.

ν Entrega del plan de cierre a las autoridades regionales, locales y de distrito, así como a la presidencia de la comunidad del área en cuyo ámbito se implantarán las actividades contenidas en el plan de cierre de minas.

ν En general, cualquier persona podrá solicitar al Ministerio de Energías y Minas una copia del expediente del plan de cierre.

Por su parte, en Chile, la Ley N° 20551, que regula el Cierre de Faenas e Instalaciones Mineras, señala en su artículo 13 letra k) que uno de los requisitos de presentación del plan de cierre frente a las autoridades competentes es un programa de difusión a la comunidad sobre la implementación del plan.

En el reglamento de dicha ley se describe que el programa de difusión a la comunidad tiene por objeto informar las medidas de cierre, las fechas de implementación y los plazos para la ejecución de las acciones. Los contenidos básicos que este plan de difusión debe tener son:

ν Objetivos del plan de difusión.

ν Público objetivo.

ν Estrategia de implementación.

ν Cronograma de actividades.

ν Formas de difusión, tales como charlas, publicaciones u otras similares.

Como se observa, en ambos casos, la legislación no aborda la dimensión social del cierre desde una perspectiva transicional, ni tampoco supera el nivel de la información o de la difusión. Parece ser que la norma pone su énfasis en que las y los habitantes del territorio impactado por el proceso de cierre estén debidamente informados, pero sin involucrarlos en procesos consultivos y/o deliberativos sobre la transición económica y social que enfrentarán, la gestión de los impactos acumulativos y menos aún la visión de la inversión social en escenarios de posminería.

La evidencia nos muestra que las leyes que regulan y orientan sobre el desempeño social durante el cierre minero son escasas y limitadas. Las empresas mineras dependen en gran medida de sus propios estándares y funciones de desempeño social para identificar y mitigar los riesgos sociales relacionados con el cierre de sus operaciones.

Debemos considerar que la base de conocimientos, capacidades y recursos disponibles durante la vida en operación de una mina, no son adecuados para las fases de cierre y poscierre. El cierre presenta desafíos únicos en términos de impactos y riesgos sociales, y requiere de conocimiento, capacidades y recursos especializados para llevar a cabo exitosamente un proceso tan profundo como lo es el cierre de mina.

En Chile existen pocas empresas mineras que han cerrado faenas, sin embargo, toda operación actualmente activa, además de los proyectos en desarrollo, deben contar con un plan de cierre aprobado. Pocas compañías han elaborado estándares propios para abordar explícitamente los desafíos sociales que se generan durante el cierre: la transición social, los nuevos usos de tierras y los impactos sociales relacionados con los impactos ambientales. Debido a que la normativa actual no aborda el impacto social del cierre en las comunidades, limita el despliegue de mecanismos de parte de las empresas para mitigar los nuevos riesgos asociados al cierre de minas.

Actualmente, muchos de los aspectos del desarrollo territorial relacionado con la minería, utilizados como base de evidencias de la capacidad de la industria de compartir beneficios de largo plazo, de contribuir a los procesos del “desarrollo sostenible” son en realidad aspectos fuertemente contingentes en la operación continua de la faena. Los esfuerzos destinados a entender bien las implicancias y expectativas en el futuro de las comunidades impactadas han sido limitados.

Es imperativo trabajar anticipadamente en resolver problemas esenciales para el bienestar de las comunidades en escenarios posminería. Ello implica destinar esfuerzos para diseñar estrategias que permitan evitar o limitar la dependencia económica de las comunidades, trabajar en el desarrollo de competencias necesarias para fortalecer las capacidades de las comunidades hacia una transición posminera exitosa y en la planificación colaborativa de acciones tendientes a la revalorización del territorio desde la visión e interés de las comunidades impactadas.

La identificación de los impactos sociales en el cierre no puede ser una ocurrencia tardía. Las empresas deben demostrar, en términos concretos, las demandas de beneficios positivos y de sostenibilidad para las comunidades locales posterior a su salida del territorio. En contextos de cierre, cualquier incumplimiento de promesas será más evidente y será doblemente examinado por las comunidades locales que se encontraban entre los beneficiarios directos del desarrollo generado por la minería.

El ICMM, en su Guía de Cierre de Minas Integrada, utiliza el concepto de una transición social para informar la planificación de un cierre de minas (Figura 1).

Si entendemos el concepto de transición social que nos propone el ICMM desde una perspectiva de dependencia económica, y la complementamos con una conceptualización que promueva la autosustentabilidad de las comunidades impactadas por el cierre, será necesario identificar para cada caso de estudio un conjunto de habilitadores que posibiliten la transición e influyan significativamente en las comunidades.

En los casos estudiados en Chile, algunos de los habilitadores claves han sido: gobernanza, revitalización cultural, acceso a energía, conectividad, tierras y gestión de recursos hídricos. Valdrá la pena hacer un análisis más detallado en otras operaciones y/o sitios mineros donde las características particulares del territorio, el vínculo establecido entre la compañía y las comunidades durante todo el ciclo de vida minero, la presencia o ausencia del Estado, pueden configurar escenarios diferentes, donde será necesario profundizar e identificar a cabalidad los habilitadores que posibilitarán la transición social más allá de la sola dimensión económica.

En este marco, la evaluación de impactos sociales y oportunidades es un instrumento clave en este proceso. Dado que identificar y abordar los aspectos sociales de un cierre de mina es un ejercicio constante, e incierto, que requiere proyecciones futuras y una consideración aplicada de alternativas, una evaluación de impactos sociales y oportunidades puede ayudar a identificar desafíos potenciales y oportunidades para un futuro próspero posminería.

Una evaluación de impactos sociales incluye los procesos de análisis, seguimiento y gestión de las consecuencias sociales, tanto positivas como negativas, previstas y no deseadas, de las intervenciones planificadas (políticas, programas, Planes y proyectos) y cualquier proceso de cambio social invocado por esas intervenciones. Su propósito principal es lograr un entorno biofísico y humano más sostenible y equitativo.

El proceso metodológico que se propone para la puesta en marcha de una evaluación de impactos sociales y oportunidades consta básicamente de dos etapas como se muestra la Figura 2.

El Social Framework (Marco de Referencia Social) representa un modelo conceptual simple para resaltar las cuestiones sociales que contribuyen al bienestar de las personas y que se ven afectadas por grandes proyectos. En el núcleo del Marco está el bienestar de las personas. Se utilizan individuos como la unidad primaria de análisis reconociendo el hecho que existe una desigualdad considerable dentro de los hogares y comunidades, y que es importante entender cómo algunas personas son más vulnerables a los impactos provocados por los proyectos, que otros (Smyth, Vanclay, 2017).

Este enfoque reconoce que los individuos son parte integrante de familias y comunidades, y que existe una codependencia entre estas diferentes capas sociales. Se considera que el “bienestar” es una noción que lo abarca todo, que incluye la satisfacción de las necesidades básicas (por ejemplo, alimentación, acceso al agua, etc.), gozar de buena salud mental y física, tener la capacidad para perseguir las propias metas y prosperar, sintiéndose conectado con la comunidad local, y teniendo una sensación general de estar satisfecho con la vida.

La consideración de las dimensiones que propone el Social Framework en la evaluación de impactos sociales y oportunidades es base para poder visibilizar cómo los impactos se manifiestan de modo diferenciado en cada uno de las y los habitantes del territorio involucrado en el proceso de cierre.

De modo complementario se propone incluir en esta fase de evaluación los instrumentos y herramientas propuestos por ICMM en Community Development Toolkit que en definitiva permiten aumentar el compromiso y la inclusión de las personas en las decisiones que afectan sus vidas (ICMM, 2012).

Los distintos instrumentos y enfoques conceptuales que están a la base de esta discusión que se propone, entrega algunas orientaciones para proponer los componentes clave de un Modelo Integrado de Gestión de Cierre, el cual se encuentra reflejado en la Figura 3.

Componente 1 - Base de construcción de conocimiento

Levantar información del territorio, de las comunidades del área de interés, de los otros actores o partes interesadas es prioritario y sustantivo para poder sentar las bases de sobre qué, con quiénes, cómo y para cuándo se establecerán los procesos de transición social. Disponer de una buena selección de los habilitadores contribuirá a hacer del levantamiento de información un proceso de calidad que ayude a construir una base de conocimientos sólida.

Componente 2 - Evaluación de impactos sociales y oportunidades

Como ya se ha descrito, esta evaluación les permitirá a los equipos responsables de la planificación de cierre, conocer las expectativas, percepciones y preocupaciones de quienes se verán afectados. Desencadenar este proceso tempranamente ayudará a un diseño más pertinente y que responda coherentemente a las posibles brechas identificadas. Una evaluación de este tipo permite identificar los impactos producidos durante el ciclo de vida minero y da la oportunidad a las y los afectados de pasar de un nivel de participación informativo a otro de mayor deliberación y contribución al desarrollo del territorio desde una perspectiva de bienestar.

Componente 3 - Diseño del plan social de cierre

Este componente del modelo da cuenta del momento de planificación estratégica entre la compañía y la comunidad y las partes interesadas. La información está disponible, se ha analizado y compartido; hay una clara identificación de los habilitadores que ayudarán en el proceso de transición en un escenario posminero y se han evaluado los impactos sociales producidos. Por tanto, es posible diseñar las medidas de compensación o mitigación que correspondan o de así ser acordado, los planes de inversión territorial de largo plazo.

Corresponde, desde una lógica de gestión integrada, establecer los espacios de intercambio e interlocución entre los distintos intervinientes en la planificación del cierre y construir una visión compartida que dará cuenta de los aspectos claves del cierre técnico, como también de los aspectos sociales.

Componente 4 – Sistemas integrados de gestión

Al visibilizar sistemas integrados de gestión para un Modelo de Gestión Integrado de Cierre, estamos relevando la necesidad de disponer de un conjunto de políticas y procedimientos, registros de compromisos, de quejas y bases de datos de las partes interesadas. Un sistema accesible, transparente y que disponibiliza la información cuando esta es requerida, es un soporte a la planificación del cierre enriqueciéndola con información social relevante y significativa.

El Modelo propuesto es adaptativo y se ajustará a las condiciones, contexto y pertinencia de las operaciones y territorios donde puede ser aplicado. Del mismo modo, lo consideramos como un modelo cuya aplicación puede ser iterativa, es decir, dependiendo del proceso de planificación del cierre, este modelo podría aplicarse en distintas etapas o más bien, como se sugiere, ser un modelo de gestión integrado que acompaña el ciclo de vida de una operación minera en sus distintas fases.

En base al estudio realizado, la sugerencia recién descrita, permitiría disponer de información de calidad en diferentes momentos, capturaría de mejor forma los impactos diferenciados y podría evidenciar la trayectoria intergeneracional que la minería ha tenido en el territorio en estudio.

En definitiva, el Modelo Integrado de Gestión Social de Cierre mantiene atributos clave tales como: flexibilidad, pertinencia, adaptabilidad y accesibilidad, logrando así encauzar procesos de planificación de cierre de faenas mineras que responden cabalmente al desafío de identificar los riesgos, gestionarlos y abrir oportunidades en escenarios de posminería.

Conclusiones

1. Los desafíos sociales relacionados con el cierre son variados, y los riesgos muy elevados. Lo que se observa en la actualidad es que las empresas tienden a reducir al equipo social durante la fase de cierre de faenas. Sin embargo, la realidad es que esta etapa se beneficiaría del aumento del equipo social para llevar a cabo un plan de mitigación de riesgos y una transición efectiva y positiva.

2. Las funciones de desempeño social realizadas durante la vida operacional de una faena son limitadas para el marco de un cierre de operación. Esto incluye las capacidades del equipo y la línea de base social que estima los impactos e informa sobre las medidas de mitigación requeridas para la transición social. De hecho, en la industria se observa una limitación en las capacidades efectivas para enfrentar este desafío.

3. La función de desempeño social debería liderar los procesos de cierre desde una perspectiva multidimensional, identificando los impactos sociales que este proceso conlleva y generando planes estratégicos de trabajo con las distintas partes del proceso.

4. De hecho, las capacidades de gestión social debiesen existir como función especializada del negocio, de modo que genere y aplique sistemas de datos sociales para mejorar el rendimiento operativo. Estas competencias deben ser promovidas entre los líderes de la empresa que reconozcan el valor de las ciencias sociales en la planificación para el cierre. Del mismo modo, será fundamental el fortalecimiento de estas competencias en los organismos gubernamentales que supervisen el proceso de cierre.

5. En base a la constatación anterior, con el estudio realizado y la revisión de antecedentes es posible identificar áreas de mejora y oportunidades para la puesta en marcha e implementación de un Modelo Integrado de Gestión Social de Cierre. Dicho modelo puede sentar las bases para generar dinámicas institucionales que garanticen la aplicación de un desempeño social de alta calidad en materias de planificación y gestión del cierre de minas.

6. Desde el punto de vista normativo, la inclusión de los aspectos sociales en el cierre de faenas mineras se constituye en una oportunidad de enriquecer y mejorar nuestras leyes y reglamentos para que respondan, de manera pertinente y puntual, a los desafíos del cierre desde una perspectiva social.

7. Desde el punto de vista del rol del Estado, el momento de cerrar una faena es cuando, más allá de las regulaciones vinculadas a este proceso, la presencia del Estado se hace relevante. En primer término, para resguardar el cumplimiento de la ley, pero además para apoyar de manera colaborativa con la empresa en el proceso de transición social que vivirán las comunidades hacia un escenario posminería.

8. Desde el contexto social y político de nuestros países, se hace cada vez más urgente abordar los requerimientos de actores sociales clave en los territorios de manera oportuna y responsable.

9. El Estado, en conjunto con la industria y las comunidades deben generar las conversaciones y acuerdos necesarios para diseñar escenarios del futuro de la transición minera que promuevan el desarrollo territorial y apuesten por un legado sostenible basado en el bienestar de las comunidades.

10. En el ámbito del aporte de otros actores, la academia, a través de evidencia basada en la investigación, puede influir positivamente en una distribución más justa de los riesgos y beneficios relacionados con el proceso de cierre de minas. Creemos que la visión y aprendizajes que aporta la academia y la investigación aplicada, examinando los procesos y las bases de conocimiento de la industria, permitirían avanzar sostenidamente e incidir en la agenda pública para proponer ajustes normativos y enriquecer los procesos de planificación de cierre de faenas mineras, desde un enfoque social.

11. Contar con un Modelo Integrado de Gestión Social de Cierre, es un primer paso para ordenar, sistematizar y disponer de una lógica secuencial de procesos que contribuya a tener una visión complementaria e integrada al cierre técnico. Ofrece la oportunidad de generar un debate y reflexión para revisar la pertinencia de los instrumentos, la temporalidad en que estos procesos deberían desencadenarse y el alcance de aplicación del modelo considerando las variables territoriales, culturales, económicas y sociales.

Bibliografía

Bainton, N. & Holcombe S. 2018. A critical review of the social aspects of mine closure. Centre for Social Responsibility in Mining (CSRM), The University of Queensland, Australia

Everingham, J., Svobodova, K., Mackenzie, S. & Witt, K. 2020. ‘Participatory processes, mine closure and social transitions’. Centre for Social Responsibility in Mining. University of Queensland: Brisbane.

ICMM. 2012.Community Development Toolkit.

Owen, J. y Kemp, D. 2018. El cierre de minas y el desempeño social: documento de debate para la industria. Centro para la Responsabilidad Social en Minería, Instituto de Minerales Sustentables, The University of Queensland: Brisbane.

Smyth, E. & Vanclay, F. 2017. The Social Framework for Projects: a conceptual but practical model to assist in assessing, planning and managing the social impacts of projects, Impact Assessment and Project Appraisal, 35:1, 65-80, DOI: 10.1080/14615517.2016.1271539

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